Agid: così cambia il documento informatico (prima parte)

Dopo circa due anni di lavoro sono pronte per essere rilasciate le nuove Linee Guida elaborate da Agid sul tema del Documento Informatico. Un’ampia operazione di rivisitazione di questa importante tematica realizzata per allinearsi allo stato dell’arte della tecnologia anche se è molto riduttivo parlare solo di un semplice aggiornamento. Molte novità sono destinate a diventare dei veri e propri paradigmi su come si dovranno gestire i documenti informatici non solo nella PA, visto che una volta che diventeranno operativi si connoteranno come schema organizzativo dei documenti digitali che potenzialmente potrebbe essere implementato, comunque su base volontaria, anche nelle aziende private.

Delle importanti novità, delle loro implicazioni abbiamo parlato con Patrizia Gentili, responsabile servizio ‘Documentali’ di Agid.

In questa prima parte affrontiamo le ragioni che hanno spinto alla definizione delle nuove linee guida e le principali novità tra cui il tema molto importante della nuova impostazione dei metadati.

Nella seconda parte in pubblicazione domani parleremo, della definizione di ‘documento informatico’, della fase di condivisione delle linee guida, dell’interlocuzione con la Commissione Europea e dell’ipotesi di come risolvere il nodo della vigilianza di Agid nei confronti dei conservatori accreditati.

Perché si è reso necessario realizzare delle nuove Linee Guida relative al concetto di ‘Documento Informatico’, quando questo argomento è già stato trattato e normato da molto tempo?

Il tema del Documento Informatico parte da lontano, già con il Decreto del Presidente della Repubblica n. 445/2000, ossia il Testo Unico della Documentazione Amministrativa emanato nel 2000. Uno dei motivi principali che ci ha portato a elaborare queste nuove linee guida è fare in modo che la gestione complessiva del documento informatico risulti semplificata attraverso una visione d’insieme che aggreghi in un ‘corpo unico’ materie prima disciplinate separatamente.

Oggi infatti siamo di fronte a una normativa piuttosto frastagliata dove l’oggetto documento informatico è trattato anche indirettamente in altri ambiti. Siamo quindi partiti con l’idea di creare un testo unico su cui tutti gli interlocutori di riferimento possano fare affidamento.

Bisogna tener presente inoltre che il CAD, il Codice dell’Amministrazione Digitale emanato nel 2005 e che da allora ha subito vari aggiornamenti, non tratta esplicitamente il tema del protocollo informatico, argomento strettamente interconnesso a quello del documento informatico; e il principale testo normativo di riferimento per questa tematica rimane quindi solo il suddetto DPR 445/2000. Questa lacuna ha avuto degli effetti sulla limitata attenzione data in generale fino ad oggi a concetti basilari come il ciclo di vita dell’archivio e il ciclo di vita del documento informatico.

L’idea di riunire la normativa inerente al documento informatico ha quindi, tra gli altri, l’obiettivo di semplificare la vita a tutti i soggetti interessati che oltre alle amministrazioni centrali e locali comprendono tutte le società a capitale pubblico, le società di pubblici servizi e tutti i privati se non diversamente previsto, ossia tutti coloro che si devono obbligatoriamente adeguare alle linee guida così come previsto nell’art. 2 commi 2 e 3 del CAD.

La frammentazione inoltre ha portato ad alcune difficoltà di interpretazione che oggi invece si è tentato di armonizzare e chiarire.

Inoltre, era doveroso aggiornare quelle sezioni più prettamente tecnologiche soggette a rapida obsolescenza. Il caso dell’allegato riguardante i metadati è un esempio di come con il passare del tempo ciò che era stato a suo tempo prescritto con le precedenti Regole tecniche non sia più del tutto sufficiente a garantire una trattazione del documento informatico in maniera completa e adeguata.

Quali sono le novità rispetto al passato presenti nelle nuove linee guida?

La prima cosa importante, come già detto, è la razionalizzazione che diverrà operativa una volta che le linee guida verranno rilasciate in quanto contemporaneamente si andranno ad abrogare tutti i dispositivi normativi attualmente in vigore, tranne alcuni articoli del Dpcm 3 dicembre 2013 riguardante il protocollo informatico poiché discendono direttamente dal DPR 445/2000 sul quale Agid non ha la delega ad intervenire.

In pratica verranno quindi abrogati il Dpcm 13 novembre 2014 sulla formazione del documento informatico e quello del 13 dicembre 2013 sulla conservazione, ma anche la circolare n. 60 del 23 gennaio 2013 dell’AgID in materia di “Formato e definizione dei tipi di informazioni minime ed accessorie associate ai messaggi scambiati tra le Pubbliche Amministrazioni”.

Poiché il processo di formazione e di approvazione di questi dispositivi normativi è piuttosto complesso, per mantenere l’allineamento all’evoluzione della tecnologia, abbiamo configurato le linee guida con un corpo principale statico a cui si aggiungono una serie di allegati che nel tempo possono variare nel numero e nel contenuto senza dover ripercorrere, almeno non in maniera completa ma seguendo ovviamente le indicazioni della normativa, tutto l’iter di elaborazione, condivisione e rilascio del documento.

Ciò non vuol dire che il documento principale rimarrà invariato per sempre, nulla è scolpito nella pietra, ma grazie agli allegati facilmente modificabili abbiamo configurato per il futuro un processo di aggiornamento più snello e rapido. 

Gli adeguamenti elaborati per allineare le linee guida allo stato dell’arte della tecnologia quali allegati hanno coinvolto?

Un’importante novità è quella relativa all’allegato 2 che riguarda il ‘Formato’ dei documenti e il loro riversamento. Come in qualsiasi altro ambito, sappiamo tutti che i documenti informatici importanti nella vita della pubblica amministrazione sono ormai di diversa natura: registrazioni audio e video, intercettazioni telefoniche, documenti che hanno formati particolari per processi specifici, documenti sanitari sempre più dematerializzati e molto altro. L’allegato quindi, su cui è stato fatto un grande lavoro di revisione, risulta molto consistente.

Una seconda importante novità è l’allegato 3 sulla ‘Certificazione del processo’. È un tema che prima non era mai stato affrontato, la sua pubblicazione risponde agli articoli 22 comma 1bis “Copie informatiche di documenti analogici” e 23-ter comma 1bis “Documenti amministrativi informatici” del CAD. La certificazione di processo riguarda tutte le organizzazioni pubbliche e private che vogliono eseguire la dematerializzazione massiva di documenti analogici e che vogliono garantire la corrispondenza del contenuto e forma della copia informatica ottenuta all’originale analogico, non potendo ricorrere allo strumento del raffronto totale dei documenti ma a quello della certificazione di processo. L’allegato è nato dall’esigenza che ci è stata espressa da molte pubbliche amministrazioni, e abbiamo quindi pensato di dare finalmente attuazione a questi articoli del CAD sui quali in precedenza non ci si era mai soffermati.

Altra novità importante è l’allegato 5 sui ‘Metadati’. Questa parte è stata completamente rivista e ristrutturata e anche in questo caso l’allegato risulta molto consistente e complesso proprio perché su questo tema si vuole dare una svolta significativa. L’allegato 5 propone infatti un numero di metadati obbligatori molto rilevante rispetto alla situazione precedente dove la ‘metadatazione’ obbligatoria di un documento risultava piuttosto limitata.

Come mai questa scelta di estendere i metadati obbligatori?

È sotto l’occhio di tutti che i volumi dei documenti informatici sono in continua crescita, non utilizzare una metadatazione adeguata significa nel tempo avere difficoltà enormi nelle ricerche dei documenti, nonostante questi siano stati dematerializzati e archiviati informaticamente.

Una metadatazione costruita con attenzione consente una conservazione a regola d’arte e rende disponibile nel tempo il patrimonio informativo rappresentato dai documenti. Nella maggioranza dei casi i documenti della pubblica amministrazione sono infatti un patrimonio da tutelare, sottoposti alla vigilanza dei Beni Culturali. Questo patrimonio deve essere quindi curato e preservato sin dal momento della sua formazione. Questo è il messaggio culturale da trasmettere sempre più con il nostro lavoro.

Ma questo non potrebbe appesantire i processi di indicizzazione e archiviazione dei documenti?

Questa è una delle obiezioni che ci sono state fatte, e su questo tema siamo tornati spesso a discuterne anche a livello di Conferenza Unificata, perché si teme che le nuove regole possano anche generare un costo eccessivo per le amministrazioni pubbliche. Oltre al fatto che sono previste delle tempistiche ragionevoli di adeguamento per permettere di procedere agli aggiornamenti, le operazioni sui metadati previste si potranno in molti casi automatizzare attraverso un uso e una personalizzazione attenta di tutti i sistemi che presiedono alla gestione dei documenti.

Una volta entrato a regime, ci si renderà conto che il processo di metadatazione non risulterà complesso e, soprattutto, non se ne potrà più fare a meno, proprio perché agevolerà il lavoro di tutti i giorni. Bisognerà impegnarsi nello sforzo iniziale di avvio delle nuove regole, e Agid rimane ovviamente a disposizione per dare supporto a chiunque lo richiederà, ma questo sforzo sarà ripagato ampiamente quando il sistema sarà a regime.

Questo significa anche che ci sarà l’occasione per formare nuovo personale e di rinnovare anche figure professionali come quella dell’archivista in senso digitale?

Gli archivisti oggi sono una figura ingiustamente sottovalutata e soprattutto poco presente nella pubblica amministrazione. Noi abbiamo lavorato fianco a fianco con molti di loro nella stesura di queste linee guida e sempre più ci siamo resi conto di come invece siano in possesso di una professionalità unica e difficilmente sostituibile. Stanno inoltre arricchendo ulteriormente il loro ruolo perché sanno perfettamente che la gestione degli archivi digitali è molto più complessa rispetto a quella degli archivi cartacei. Vorrei inoltre sottolineare che oggi, nonostante quello che si può comunemente pensare, molti archivi cartacei non sono gestiti a regola d’arte, anche quelli dei privati: i documenti sono difficili da ricercare, spesso sono lasciati all’incuria e molti di loro, una volta recuperati, sono poi difficilmente utilizzabili.

L’archivista è una figura essenziale in tutti i sistemi di gestione documentale e noi stiamo dicendo a tutti i nostri interlocutori, in primis le PA, che queste figure dovrebbero essere sempre più previste nel loro organico.